中国农业发展银行是在党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，深化金融体制改革，加强农业的背景下成立的农业政策性银行。成立以来，农发行在深化粮食流通体制改革和国家宏观政策调整的过程中，职能几经调整，改革不断深化，大致经历了3个发展阶段：1994年成立至1998年3月为建行初期阶段，主要信贷业务除了粮棉油收购、储备和调销贷款外，还承担了农业开发、扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工贷款等；1998年3月至2004年7月专司粮棉油收购信贷业务阶段；2004年7月至今进入了打造现代农业政策性银行、实现多方位支农的新的阶段。十几年来特别近些年来，农发行在深化改革、开拓创新中焕发出新的生机和活力，既推动了有效发展，又很好地发挥了支农作用。实践证明，改革创新是推动农发行持续发展的不竭动力。新的时期，农发行必须不断解放思想，坚持改革创新，用改革的办法破解发展难题，用创新的思路推动科学发展、强化信贷支农，实现新的跨越。 
  1 现代银行框架初建
  十多年来，特别是2004年国务院第57次常务会议以来，农发行坚持以科学发展观为指导，按照打造现代银行的要求，抓改革、求发展，强管理、促和谐，实现了跨越发展。2007年，信贷规模首次超过万亿元，年末贷款余额达到10224亿元，占涉农贷款余额的30％左右；经营利润首次突破百亿元，达到148.8亿元；3年内部综合改革的目标任务全面完成。已经成为农村金融的骨干和支柱，站在了新的更高的起点上
  （一）形成了“一体两翼”的业务发展格局，信贷支农取得重大成效。近些年多，农发行牢牢抓住新农村建设的重大历史机遇，切实履行职责,积极拓展支农领域，由过去单一支持粮棉油购销储业务，逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农格局。2004年以来，累计投放各类贷款1.2万亿元，贷款余额年均增长12.5%以上。一是大力支持粮棉油收购，每年支持的粮食收购量占当年商品量的60%左右，支持棉花的收购量占当年总产量的50%以上，切实保护了农民利益。二是大力支持粮棉油等主要农产品和主要农业生产资料储备体系建设，2007年末，各类储备贷款余额2128亿元，促进了国家宏观调控政策的实施。三是大力支持农业产业化经营、农业小企业发展、农业科技开发，推动农业结构调整。2007年累计发放农业产业化龙头企业、加工企业和农业科技贷款1051亿元，年末贷款余额达1159亿元，支持小企业2262户。四是大力支持农业农村基础设施建设，改善农业生产条件。2007年对农村基础设施建设、农业综合开发、农村流通体系建设等领域总计投放贷款520.6亿元，其中，基础设施贷款446亿元，支持项目593个。
  （二）经营业绩取得重大跨越，可持续发展能力显著提高。认真贯彻落实科学发展观，坚持有效发展，实现了发展速度、结构、质量和效益的同步提高。负债结构进一步优化，3年累计发行金融债券6503亿元，累计归还央行再贷款2441亿元，资金自给率达64.8%，比2004年提高49个百分点，形成了以市场化为主的多元化筹资新格局。资产质量明显改善，3年累计核销呆账219亿元，现金清收97亿元，不良贷款余额下降709亿元，占比下降12.5个百分点。经营利润大幅增长，2007年比2004年增加124.8亿元，年均增长83.7%；人均利润增加25.6万元；资产利润率达1.47%，增长1.14百分点；收入成本率为19.04%，下降了5.1个百分点；3年累计上交税金107亿元。各项经营指标发生了历史性变化。
  （三）全面深化内部改革，现代银行框架体系初步建立。认真贯彻落实国务院第57次常务会议提出的按照现代银行打造农发行的要求，着力转变思想观念，全面推进内部综合改革。3年以来，先后出台40多个方面的改革举措，建章立制达270多件。完善组织机构体系，完成各级行内设机构整合，打造二级分行经营管理基础平台，强化县级支行业务经营职能，建立分支机构动态管理机制，优化基层机构布局。推进干部制度、劳动用工制度和分配制度改革，实行领导干部年度民主测评和中层干部竞聘上岗，新招聘员工采取市场化运作，建立全行统一的薪酬制度，推行岗位绩效考核，开展员工持证上岗考试，业务岗位管理改革正在铺开，初步实现员工能进能出、干部能上能下、收入能多能少。建立以绩效考评为核心的经营机制，促进经营资源合理分配，调动了各级行改善经营、讲求核算、提高效益的积极性。建立健全内控机制，实行政策性业务、商业性业务分类管理、分账核算，建立严格的办贷治贷制度，实现代理改自营，完善授权管理，上收县级支行贷款审批权，实行审贷分离，健全贷审会制度等。建立一级法人垂直管理的内审体制，实行内审特派制度。建立全新的科技支撑体系，投入运行综合业务系统，实现了全行数据大集中；与工商银行合作，CM2006信贷管理系统成功上线，推广应用牡丹金山卡，网银业务逐步开展。农发行正在向现代银行大步迈进。
  （四）和谐银行建设扎实推进，队伍的凝聚力、战斗力明显增强。坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，深入开展保持共产党员先进性教育和“四好”班子创建活动，不断加强系统党的建设和企业文化建设，形成了“风正、气顺、心齐、劲足、绩优”的良好局面。按照“四化”方针和德才兼备、群众公认、实绩突出的原则，选好配强各级行领导班子，班子结构明显改善。实施人才强行战略，开展全方位、大规模、多层级的现代银行知识和操作技能培训，员工素质不断提高。大力推进企业文化建设，视觉形象识别系统全面推广应用，核心理念深入人心，“建设新农村的银行”的品牌形象和社会知名度美誉度明显提升。坚持从严治行，狠抓反腐倡廉工作，建立党风（监察）巡视制度，制定违规违纪处理办法和经济处罚办法，推进“四无”创建活动，各类案件数量持续下降。
  2 履行职责 强农惠农
  在十多年的改革发展进程中，农发行始终坚持以解放思想为先导，以改革创新为动力，既遵循银行业发展的一般规律，又坚持走具有自身特色的现代农业政策性银行发展之路，积累和形成了一些宝贵经验，对农发行在新时期实现新发展具有重要的指导意义。
  第一，必须坚持政策性银行方向、服从服务大局。坚持政策性银行的办行方向，是我国现阶段实现国家战略目标和大政方针、解决“三农”问题的客观要求。坚持政策性银行办行方向，必须坚定不移地服从和服务于党和国家工作大局，这就要求农发行在落实国家宏观调控政策，保障国家粮食安全，维护农民利益方面更好地发挥职能作用。３年多来，农发行始终把执行国家政策放在首位，把支持粮棉油收购作为业务工作的重中之重，促进国家强农惠农政策落实。坚持这一点，是农发行履行好职责的根本所在，是立行之本，必须长期坚持。
  第二，必须坚持稳健经营、有效发展。稳健经营、有效发展，是农发行全面贯彻落实科学发展观的内在要求和具体体现。三年多来，农发行在经营管理决策中，注重把握发展规律，拓宽发展领域，转变发展方式，破解发展难题，坚持速度、结构、质量和效益相统一，着力处理好业务发展和防控风险、社会效益和自身效益的关系，全行呈现出支农力度加大，资产结构优化，不良贷款“双降”，经营效益提升，又好又快的发展势头。如果不坚持稳健经营、有效发展，就会出现盲目扩张，就会造成新的风险，就会引发新的矛盾和问题。坚持这一点，是农发行实现可持续发展的重要原则，必须长期坚持。
  第三，必须坚持解放思想、改革创新。解放思想是改革创新的先导，改革创新是推动各项工作不断前进的强大动力。３年多来，农发行坚持解放思想，更新观念，通过借助国际权威咨询公司、开展境内外培训、与先进银行合作等举措，着力提高全行员工特别是领导干部的思想认识，树立适应现代银行要求的新思想、新理念，为改革创新奠定了思想基础。坚持通过改革来解决影响农发行发展的重大问题、关键问题。虽然困难多、任务重、风险大，但坚持改革不动摇，精心谋划、周密部署、攻坚克难、稳步推进，向现代银行目标迈出了坚实步伐。可以肯定地说，如果不靠解放思想和改革创新，就不会有现在这样良好的局面。坚持这一点，是打造现代农业政策性银行的必然选择，必须长期坚持。
  第四，必须坚持以人为本、构建和谐。以人为本，是农发行改革发展的力量源泉。尊重广大员工的主体地位，调动和发挥广大员工的积极性、主动性、创造性，实现好、维护好、发展好广大员工的根本利益，是做好农发行各项工作的出发点和落脚点。构建和谐，是农发行改革发展的基本目标和重要保障。构建和谐和改革发展是内在统一的，没有改革发展就没有内外和谐，没有内外和谐也难以推进改革发展。３年多来，通过大力开展思想道德建设、班子建设、员工培训、企业文化建设、党风廉政建设等工作，有力地促进了农发行的改革发展。坚持这一点，是农发行营造改革发展良好环境的根本保障，必须长期坚持。
  3 深化改革发展 强化金融支农
  继续深化农发行改革，必须进一步明确农发行的定性定向定位问题，着力解决制约农发行可持续发展的体制机制因素，把农发行真正办成发展空间合理、治理结构科学、服务功能齐全、经营管理规范、内控机制健全、操作手段先进、具有可持续发展能力、支农功能完善的农业政策性银行，切实发挥在农村金融中的骨干和支柱作用
  农发行在改革创新中诞生和发展，更要在改革创新中实现新的跨越。目前，我国农村金融改革和政策性银行改革不断深化，农发行的体制机制与现代银行的要求还有不小的差距，支农功能还不能完全适应新农村建设的需要，这些都需要在进一步的改革发展中加以解决。继续深化农发行改革，必须进一步明确农发行的定性定向定位问题，着力解决制约农发行可持续发展的体制机制因素，把农发行真正办成发展空间合理、治理结构科学、服务功能齐全、经营管理规范、内控机制健全、操作手段先进、具有可持续发展能力、支农功能完善的农业政策性银行，切实发挥在农村金融中的骨干和支柱作用。
  （一）坚持农发行的政策性银行性质。无论从我国国情出发，政策性银行发展实践，还是借鉴国际经验，在今后一个相当长的时期内，我国仍需要农业政策性金融，农发行必须坚持政策性银行的性质。一是解决“三农”问题的长期性、艰巨性和复杂性，决定了农业政策性金融是不可或缺的。二是农发行十几年的发展实践证明，农业政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是坚持政策性银行性质，有利于充分利用WTO 绿箱政策加大对农业的支持和保护。在WTO绿箱政策范围内，发挥政策性金融的作用，也是国际通行做法。四是国际经验表明，许多国家包括发达国家，农业政策性金融机构不仅长期存在，而且一直发挥着重要作用。
  （二）明确农发行的职能定位。随着新农村建设的全面推进，为切实强化金融支农，有必要进一步明确和完善农发行的职能定位和业务范围。现阶段，农发行的职能定位要坚持以下原则：一是要体现政策性银行本质，坚持政策性银行办行方向；二是要适应新农村建设需要，着眼于解决农村金融存在的突出矛盾和问题，在“三农”发展的重点和关键领域发挥骨干和支柱作用；三是要建立宽领域、广覆盖、深介入的政策性金融支农体系，为“三农”发展提供综合性金融服务；四是要坚持与商业性金融、合作金融和财政的分工与合作，形成支农合力。因此，农发行的职能定位是：忠实体现政府支农意图，以国家信用为基础，大量筹措归集支农资金，承担国家确定的农业和农村的金融业务，按现代银行的体制机制运作，专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行，成为政府支农的有效金融工具，引导社会资金回流农村的主要载体，农村金融的骨干和支柱。在此基础上，根据新农村建设的需要，应将农发行的业务范围扩展到所有涉农领域，进一步强化支农功能，切实增强农发行服务“三农”的广度和深度。中长期，应逐步将农发行的业务范围从单纯的信贷领域扩展到信贷、保险、担保、投资、租赁等多个金融服务领域，为“三农”发展提供全方位的政策性金融服务。
  （三）健全法人治理结构。农发行现行治理结构的主要弊端在于集决策权和执行权于一体，缺乏有效制衡，不符合现代银行要求。应借鉴国外政策性银行的通行做法，根据我国《公司法》的规定，建立由董事会、监事会和高级管理层组成的法人治理结构。董事会是最高决策机构，行使对改革发展重大事项的决策权，直接对国务院负责。董事会可由国家相关部门负责同志及企业代表组成。改革现行的监事会体制，监事会在董事会的领导下独立开展工作，负责监督董事会决策事项的执行。日常经营管理实行董事会领导下的行长负责制。
  （四）进一步完善风险补偿机制。要遵循农业政策性银行发展规律，明确和完善对农发行的补偿机制，在货币政策、财税政策等方面给予必要的扶持，以更好地促进农发行支农功能的实现。
  第一，实行适当倾斜的货币政策。一是在信贷计划管理上，应比照对商业银行的做法，将对农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划。这样做，既可以将目前充足的流动性通过农发行投入农业和农村，缓解资金严重不足的矛盾，也符合国家宏观调控的政策要求和货币政策取向。二是在资金来源上，建立长期稳定的资金筹措机制。特别是对农发行承担的粮棉油等政策性业务的合理需求，必要时，中央银行应给予再贷款支持，促进实现国家维护粮食安全、稳定粮棉市场和保护农民利益政策目标。三是借鉴国际上扶持农村发展的经验，研究制定相关的农村信贷服务政策，明确规定商业银行、邮政储蓄银行将存款的一定比例投放“三农”，不足部分以适当利率转存农发行投入农业和农村。四是取消对农发行的存款准备金要求，增加农发行的支农资金。
  第二，进一步完善财政扶持政策。一是补充资本金。国家应当按照农发行业务发展需要，以不低于商业银行的资本充足率，通过财政注资、税收返还、利润转增以及发行次级债券等渠道，补充农发行资本金。二是允许农发行设立专项支农信贷基金，主要用于支持农业和农村的基础性、公益性设施建设等中长期信贷投入。三是实行优惠的税收政策。应借鉴国际惯例，减免农发行的营业税和所得税，减免的税收用于充实资本金，并允许在税前增提呆账准备金。    （五）建立健全法律保障。目前尚无用于规范农发行经营管理的法律法规。应从农业和农村发展需要出发，加快政策性银行立法步伐，尽快制定农业发展银行条例。通过条例或立法，明确规定农发行的业务性质、经营管理体制、外部监管与扶持政策等，确保农发行依法合规经营，监管部门依法监管。同时，建立符合农业政策性银行特点、有别于商业银行的监管模式和考评体系，完善外部激励约束机制，调动农发行经营管理的积极性。