全国地方金融第十九次论坛于2015年7月20日在中国黑河举行。本次论坛由黑龙江省金融工作办公室、金融时报社、中国地方金融研究院、全国地方金融论坛办公室联合主办，地方金融（黑河）研究院、黑河农商银行承办，武汉农商银行、大兴安岭农商银行、地方金融杂志社协办。会议主题为“新常态下中小银行国际合作——机会与路径”。

国务院研究发展中心经济研究所所长张承惠女士在论坛上做了主题为“经济新常态下地方金融监管”的专题报告。报告中她表示，从目前我们调研的情况来看，各省几乎都成立了金融办，有一些地方金融办体系延伸到县级政府。但是管理的模式、管理的内容、管理的重点差异极大。我到是觉得，像有一些省市集中地方金融办监管职能的做法是值得借鉴的，当然这里面股利也是巨大的，因为分散在各个金融部门的。

国务院研究发展中心经济研究所所长张承惠

以下为文字实录：

张承惠：尊敬的主持人、尊敬的侯主任我的老领导，各位来宾大家早上好！

首先祝贺全国地方金融第19次论坛召开，我也是第三次参加了，感觉论坛还是很有价值的。论坛副标题是—新常态下中小银行国际合作，这个问题我们还没开始研究，所以我就我们研究的问题跟大家做一点报告。刚才侯主任讲到新常态的特征讲的非常好，所以我不讲新常态了，我就讲地方金融监管。地方金融监管我想讲几个问题。

第一，为什么要提出这个命题。

第二，地方金融监管管什么。

第三，地方金融监管怎么管。为什么要管、管什么、怎么样管三句话。

首先为什么要提出地方金融监管这个命题，这个问题是中国独有的现象，在国外地方政府进行金融监管应该说几乎是没有的。在中央集权的国家，金融一定是中央政府监管的，在联邦制的国家地方政府会有一些监管的职能，比如说像美国有州立银行，这一块在一定程度上是地方政府监管，因为在州范围内活动，州设立，州政府批准的银行，它是联邦制的。还有像加拿大，加拿大还有一些联邦国家，保险业很长时间都是由省一级政府监管，只允许在省一级活动。但是现在有一个新的趋势，要把保险业监管统一到中央的层面，现在有这个趋势，包括美国。

还有一块国外的说法，比如说像美国，大银行你要在我这个州开展业务，你要在我这个州领牌照。中资银行到美国去很困难的一个原因，可能我们和美国政府谈好了，但是到各个州政府有困难，各有各的标准，各有各的要求。如果说国外有地方金融监管，大概也就在这几个方面是有力点。

中国为什么要提出地方金融监管，特别是这几年把这个话题越来越详细，而且我们可以看到地方政府在这方面已经有了实质性的操作了，所以关于这个问题我们在过去的两三年里已经去了十几个省进行过调研，了解到一些情况。为什么对中国来说地方金融监管是一个很突出的问题呢，我想很简单，就是因为我们地方性类金融机构数量太多了。这个数量我可以给大家举几个类型，第一个小贷公司，小贷公司地方政府批、省政府批到去年年底8922家，接近9000家。融资信用担保公司2013年8185家，典当行去年数据大概是6800多家，还有融资租赁、民间资本管理公司，2012年从温州开始试点，很快推广到山东、云南、湖北这些省都开始做，还有P2P模式，新的数据是2028家。另外商业保点在2012年推出试点，推进非常快，2013年只有884家，2014年就超过1000家。这些将近三万家。还没考虑到PE、VC，没考虑到众筹，各地开始成立资产管理公司，各种各样的金融信息服务公司，以及各种各样的产权股权交易，把这些机构全部加起来超过三万家。我们现在体制内的金融机构数量是多少呢？由银监会监管，银行类银行业金融机构、法人机构是多少？是4091家。由证监会监管，包括证券公司、期货公司、基金公司加起来2600多家，由保监会监管保险公司，保险公司不多，140多家，保险中介公司2000多家，加起来大概是2600多家。所以中国银、证、保全部加起来金融机构不到一万家。地方已经三万多家了，如果按照现有监管部门监管能力来说，他是管不过来的，这是一个最主要的原因。

为什么我们这些，我叫它类金融机构会发展出这么多这么快呢，最根本的原因通过金融管制。正规金融体系存在，到目前为止还存在相当严格、严厉的管制，使得金融市场准入非常困难，而且金融服务不能满足实体经济的要求，这是最根本的原因。如果说在根本的原因之下，我想有三点原因造成当前各种各样类金融机构数量泛滥这样的一个现状。

第一，是历史上中国有很多民间金融，正规金融机构不服务的空白领域在一些东部沿海地区，民营经济发达的地区一定有相应融资需求的，融资需求相对于民营经济需求就是民间投资可以办到的，这是历史上形成的。

第二，最近这些年地方经济发展所带来的需求，经济政府现在有六七年七八年开始关注中小微企业的发展，中小微企业发展就需要相应的融资服务。那么怎么办呢？我们的大银行、大机构不能给中小企业提供足够的服务，地方金融政府就有非常强的动力去创造一些机构来为这些中小微企业提供服务。

第三，金融改革的试点。在试点过程中我们有一些新的金融业态产生，比如说我们民间资本管理公司，我前面说的是温州开始试点，在山东得到了大范围的推广。温州本身发展的没有山东快，还有其他一些新型的机构。特别在新常态下，侯主任说的新常态之下，新常态之下我们遇到金融领域遇到两大问题，第一个原来金融机构所习惯的优质客户融资需求在下降，习惯大企业、大项目、外资企业或者比较优质的企业，特别是优质企业不太缺钱，特别是随着资本市场发展，可以到债券市场融资、可以到股票市场融资，不见得需要银行为他提供信贷融资，而且经济在下行，所以融资需求在下降。第二因素是金融风险在上升，经济下行之后，所谓的水落石出。原来埋藏、隐藏大量不良资产，在经济下行的阶段暴露出来了。我们前天座谈会上农商行董事长也提到信贷不良率贷款，压力很大。大机构也是一样。我记得我在两年前在一个论坛上跟中信银行的行长，我悄悄问他，我说你跟我说句实话，你说银行的真实不良率是多少，他当时跟我说50%，那是两年多以前，现在50%肯定不止。媒体千万不要报出去，我们要以银监会公布的数据为准，千万不要报出去。不良资产压力加大的情况下，银行的剩贷也成为常态。刚才侯主任说的，资金很多，同业拆借市场利率不高，但是一到实体经济压力就很高，利率很高。这是一个，我在说地方金融机构数量太多。数量多带来两个风险的问题，第一个非法集资，非法集资这一块现在地方政府我认为压力非常大的一件事情。我去年到西安，西安的一个教育的集团的一个非法集资案，就使得全部公安局刑侦大队的力量全部扑上去都不够，一旦出现一起非法集资案件当地政府压力巨大，老百姓要上访要找政府，采取种种合理、不合理，甚至是非法手段要求政府解决他的问题，这个压力是非常大的。第二我们很多类金融机构出现了大量违规行为，比如说融资担保公司，比如说小贷公司。因为我们有一些制度限制，使得它的盈利模式是不可持续的。商业性的融资性担保模式不可持续的。在这种不可持续之下仍然要活要吃饭怎么办呢？那就违规了。曾经湖南有一个地级市的监管，银监会的监管官员，我跟他说，你怎么看？前年上半年进行一次他们域内的普查或者是找了一个金融办的政府官员。我说，你看到了，你们普查的情况，违规的现象多不多？他说，几乎没有一家机构是不违规的，不违规就不能生存的。所以在这种情况下风险在加大，数量也很多，中央监管部门监管不过来，只能交给地方政府了。

但是我觉得这种现象，大量体制外金融活动或者是类金融活动交给地方政府监管，这种现象是一种过度时期的现象。当然这个过度时期可能会比较长。未来的发展趋势应该是减少的。真正的金融监管活动一定还要由中央政府来监管，因为我们是一个中央集权的国家，金融又是一个不分地域的活动，都交给地方，大量的金融活动交给地方政府监管是有问题的。当然这是过度期以后的事情了。还有一点，未来我觉得随着监管体制的转变，监管方式的转变，我们现在以机构为监管对象的模式要改变。监管部门是以机构为对象的，未来要以金融交易行为作为监管对象。也就是说要从机构监管转向功能性的监管，转向行为监管。现在这种机构监管弊端是很大的，我们有很多的领域它是不管的，因为我们现在秉承一个原则，谁的谁的孩子谁抱着。现在是一种非常简单、粗暴化的处理方式。银行商会，我们的监管部门不批这个机构，他完全可以不管，完全不管造成大量的隐资银行，隐资银行交易盛行，几年前我们做过一个隐资银行的研究，占信贷总额的40%到50%，这个量很大。后来我遇到德国金融监督局的一位主席，德国的金融监督局一个主席，是一个女士。我就问她，灰色金融比重大概是多少？她想了一下，她说我们没有具体的统计，她觉得不会超过10%到20%。后来德国一个投行的人在一起吃饭，又验证了这个数据，他说风险高，但是不会超过5%，而且灰色隐资金融活动主要在直接融资领域，不像我们在间接融资领域，这一块比重这么大我们认为是监管部门失职造成的。

我到台湾去，台湾的P2P一家都没有，台湾第三方支付去年刚刚发了一个法律，刚刚开始实行，当然反过来说是不是他管的太严了，使得我们的P2P没有生长空间了，它也有负面作用。不管怎么说，在金融监管体制比较完备的国家或地区不会留下监管空白的，我们到处都是空白，我们到处都是漏洞，这种情况要改变。改变的结果我想会有大批类金融机构随着市场管制放开会阳光化，成为真正的金融机构。如果是金融机构了，大量的活动当然应该由金融监管部门监管，充实我们三个监事会的能力、人员那是另外一个话题了。还有一块是我们民间金融未来在相当程度上，随着我们的贷款通则的修订，我们借贷管理条例的出台，恐怕有相当一部分阳光化。这个阳光化以后也会在一定程度上减少地方政府监管压力。这是第一个问题。

第二个问题地方金融监管管什么。管什么可以从内容和对象区分，首先监管对象目前来说有这么三块。第一块不涉及社会公众的金融活动，就是不吸收公众的存款，不向非特定对象征集资金，社会公众、非公众，这是一个界限。比如说现在小贷，比如说现在的担保，比如说现在的PE、VC、私募股权不向特定公众集资，都向非特定公众集资的，这一块中央政府暂时可以托管。还有一块是中央授权，比如说农信社系统。第三块是民间金融，民间金融最近几年随着金融改革试点推进，有大量的民间金融转向地上，转上地上以后这些资本管理公司、资产管理公司各种各样被地方政府认可的，或者说某种程度上阳光化的机构恐怕还得纳入地方政府监管范畴。

管什么内容呢，我想也是有三块。

第一块，首先欺诈问题一定要管。其实欺诈这个行为本身它并不是金融活动，它是借金融活动的外衣从事非法行为。但是我们现在不太会分辨，有一些在集资的初始阶段可能没变为欺诈，也有的企业作为民间集资民间借贷活动本意是从事实体经济生产，后来资金运转不灵或者是投资失败，他卷款跑掉了，转换为非法集资了，这一块目前不太好界定。但是在相当长的时期内欺诈，非法集资这一块恐怕还是地方金融监管部门的一个重要的监管内容。

第二块，可能引发系统性风险的一些金融交易活动我觉得要作为监管重点。我们有一些类金融机构，虽然它的行为，它和正规金融机构表面没关系的，其实很多金融机构背后跟正规金融机构有千丝万缕的关系。比如说农信担保行业重现破产，就会引发社会金融体系出问题。对于这种系统性的风险应该作为监管的重点。

第三块，由于类金融机构的一些不正当的行为或者是不恰当的行为误导了消费者投资者最终造成侵害消费者、投资者利益的行为。比如说曾经在前阶段很多P2P平台很多诱导性的宣传，说我们收益是多少，保底的收益，完成风险，这种误导性诱导性的宣传，使得很多的投资人可以说是在某种程度上当这个平台一旦倒闭了，现在已经倒了好几百家了，一旦倒闭对投资人利益受到损害，这里面有一些监管不一定要通过管这个机构，可能更多的对于地方金融办来说是教育投资者。你为什么挣钱的时候不跟人说，等到亏钱的时候找政府，这种现象太普遍了。高息来临的时候，他能得到高额的利息，本金还安全的时候，他绝对不找政府，他绝对不说参加了这样的活动，其中包括一些政府部门的官员其实也参与了民间借贷活动。我们看到陕西一些民间借贷和民间集资案件高发地区，几乎是当地全民参与。但是出了事找政府，所以这里面投资者教育应该说还是非常重要的一项工作。这个是我想说的第二点管什么。

第三点怎么管。怎么管其实这里面有很多的内容。从目前我们调研的情况来看，各省几乎都成立了金融办，有一些地方金融办体系延伸到县级政府。但是管理的模式、管理的内容、管理的重点差异极大。我到是觉得，像有一些省市集中地方金融办监管职能的做法是值得借鉴的，当然这里面股利也是巨大的，因为分散在各个金融部门的。比如说我们的典当行、融资租赁公司是商务部来管，融资担保公司基本上是工信部，到各个省有的是攻工信委，有的是中小企业厅来负责监管的。我曾经问一个省的工信厅，专门负责监管担保公司的部门，我说你们到底有多少人监管，他说全天是一个处，这个处里就我一个人在管。你想全省一个人在管融资性担保公司，而这个担保公司普遍在各个省有好几百家，是绝对管不过来的。所以把这个职能适度集中在是信心，因为你监管最重要的是信心，适度集中到金融办的系统是需要的，这个需要地方的立法，至少法律法规要明确，授予金融办这样的职能，甚至地方政府也要建立一个明确的监管职能，这一块都没有做，还存在着问题。

第二金融办要专项功能定位。金融办成立的初衷都是为地方融资来提供服务的。曾经有一个金融办副主任，上任的时候，分管副主任跟我谈话，你的工作想办法给我们省找来尽可能多的资金，就是找钱。很多金融办就是找钱。还有一些地方在东部发达地区的金融办是上市办转化而成的，上市办是为企业上市融资服务的，它的职能都是融资而没有监管。最近这几年随着数量的增加、风险的加大开始职能转变。去年我们所开一个金融座谈会的时候，我曾经问一个地方的金融办主任，我说你们现在融资的职能和监管的职能比例大概是多少。他说，我们最早都是融资职能，后来大概是监管职能占到1/3，现在一半对一半。我想这还是在发达的地区，欠发达的地区恐怕金融办的职能主要是为了融资。这一块如何管的第二个方面，我觉得需要通过地方法律法规来明确来授权金融办有这样的监管职能，而且必须承担起这样的监管职能他才能做。

第三点如何管的过程中有一点可能非常重要的是要加强和金融监管部门协作和协调问题。毕竟我们主导金融领域监管还是中央一行三会，所以在有一些地方我们看到金融办已经和一行三会建立起很好的制度，就叫联席会制度。及时沟通，通报域内金融机构的风险，金融机构的发展状况，这个机制我觉得很值得一些中部地区和西部地区，没有建立起这样机制的地区借鉴。金融活动是相通的，金融机构也好类金融机构也好，背后做的许多交易是有千丝万缕的关系。

第四点需要提升监管的能力。地方金融监管部门面临最大的困难困境就是监管能力。首先是编制不足，金融办一般给的编制数量是受先的，少数地区，像温州金融改革试点，我问他，金融办人员到40多个人，比省金融办的人还多呢，那是特殊情况，大多数情况20、30个人，这是人数的问题。第二个是人员素质，金融办的官员基本上都是政府部门过来的，有一部分，但是很少由银行的从业人员转过来，所以金融机构从业人员转到金融办担任监管官员，这样的情况比例很少。所以在监管能力、专业知识上先天是不足的，这方面提升监管能力这也是一个需要下工夫做的事情。特别值得借鉴、值得推广的是我们金融办可以建立起一套信息监管系统，有这个条件。比如说江苏省，我知道小贷公司是有一套完整的系统，他的每一家小贷公司每一笔业务是可以时时反映在金融办的电脑前面的。当然这种监管有可能是成本比较高的金融办，但是在过度期内你真要管好，你没有一个高效的信息系统，没有一个高素质的监管队伍，其实是做不到的。

还有一点我觉得要培养自律精神。其实有一些行业不需要监管，比如说PE、VC，监测、监控就行了。如果他们有非法集资，按照非法集资惩处就可以了。日常经营行为，是私募不要监管，不涉及到公共利益。但是不是监管，中国的事情又很难说，中国人很有创造力、想象力的，如果没有一个框子框一框，做出很多的事情来，不会主动循规蹈矩自我划定的框内做事情，所以我觉得这一块恐怕行业的自律精神还是比较多。现在行业自律，我看各个省银行业协会自成体系，小贷公司、担保公司都有行业协会，P2P也在成立行业会。怎么样更好发挥行业协会的作用，使这些行业协会不成为政府的附庸，我们有很多行业协会成为政府附庸的，不成为政府附庸而为协会会员提供服务，这种约束机制才有约束力。否则代替政府说话，能不参加不参加，行业自律建设也是未来需要做的重点。

今天时间关系就说这些，谢谢各位。